Долгое время муниципальные выборы мало интересовали политиков и население. Но в последние годы растущий запрос на гражданское участие сделал их полем борьбы – не только между властью и оппозицией, но и между старым и новым пониманием задач местного самоуправления (МСУ).

Многие независимые мундепы видят себя, скорее, политиками и активистами, чем чиновниками, и, скорее, политическими агитаторами, чем ответственными за лавочки и газоны.

Манифестом нового поколения местных общественных деятелей стала концепция муниципальной реформы, принятая Земским съездом.

Власти отвечают разгоном депутатских форумов, репрессиями против местных политиков и законодательными инициативами, грозящими убить самостоятельность МСУ. 

Муниципальный бум

Местное самоуправление – самое слабое звено административного аппарата. Полномочия муниципальных образований (МО) в городах федерального значения, таких как Москва и Санкт-Петербург, в основном сводятся к мелким вопросам локального благоустройства и благотворительности.

За пределами столиц права МСУ шире: мундепы ведают ЖКХ, общественным транспортом, занимаются городским планированием, устанавливают местные налоги и коммунальные тарифы.

Один из немногих политических козырей МСУ – муниципальный фильтр, позволяющий отцеживать кандидатов в градоначальники, не заручившихся поддержкой 5-10% мундепов (обычно механизм используют против оппозиционеров).

Подавляющее большинство мундепов в провинции лояльны федеральной власти, согласно карте центра «Досье». Однако в столицах и некоторых региональных центрах ситуация несколько иная.

В 2017-м единороссы не набрали большинства в 37 из 124 районов Москвы, а кандидаты от оппозиции (в том числе, непарламентской) взяли 241 из 1502 мандатов. Еще 108 избранных мундепов шли как самовыдвиженцы – некоторые из них считаются ставленниками властей, другие – независимыми.

Формально результаты оппозиционеров оказались даже скромнее, чем на предыдущих выборах 2012 года. Но, учитывая управляемый характер голосования в РФ, их восприняли как успех критиков Кремля.

Удачными для оппозиции были и муниципальные выборы 2019 года в Санкт-Петербурге. Преодолевшие полосу препятствий независимые кандидаты собрали 40% голосов – почти вдвое больше, чем в 2014-м. Учитывая сообщения о подтасовках, результат, вероятно, мог быть еще выразительнее.

Локальные победы оппозиция одерживала и в 2020-м. Например, в Томске и Тамбове она получила большинство мест в городских думах. 

Превращению муниципальных кампаний в важное политическое событие способствовали недовольство качеством городской среды и общий подъем протестных настроений, подогретый антикоррупционными расследованиями и пенсионной реформой.

Сыграли роль и более слабый по сравнению с федеральными выборами контроль властей над местной политикой (что обусловило довольно высокую конкуренцию за мандаты в некоторых округах) и тактические находки оппозиции: «политический Uber» и «Умное голосование».

Однако вопрос о том, как распорядиться крайне ограниченным объемом полномочий и ресурсов, остается дискуссионным.

Местные политики в поисках миссии

У столичных мундепов – совсем мало власти. По закону, они могут обустраивать дворы (но не прилегающие к ним улицы), руководить вывозом мусора, регулировать продажу алкоголя, устраивать праздники для жителей, точечно помогать малоимущим и сиротам. Более масштабные задачи решают управы и районные администрации, подведомственные городскому правительству.    

Некоторые столичные муниципалы восполняют недостаток полномочий напористостью, считая себя, прежде всего, политиками. «Малые дела» они сочетают с «хождением в народ».

«Движение мундепов возбуждает в людях на местах интерес к политике… Когда я прихожу на встречу с жителями, и мы начинаем обсуждать полисадник с цветами или лавочки, то спустя час они сами меня начинают спрашивать про мэрию Москвы или выборы в Думу», – говорит Александр Замятин, член совета депутатов московского района Зюзино, соавтор книги «За демократию: местная политика против деполитизации». 

«Я считаю, что часть работы муниципального депутата – объяснять политическое содержание того, что происходит», – вторит коллеге Виталий Боварь, депутат из Владимирского округа Санкт-Петербурга.

Наиболее политизированные муниципалы рассматривают местные советы как плацдарм для штурма вышестоящих парламентов.

Проверкой стратегии на эффективность стали выборы в Мосгордуму, давшие оппозиции 18 из 45 мандатов (несмотря на то, что большинство независимых кандидатов не зарегистрировали).

Многие муниципалы последнего призыва баллотировались в столичный парламент, но в итоге в его составе практически не оказалось бывших мундепов. Тем не менее, местные политики сыграли заметную роль в предвыборных кампаниях и сопутствовавших им протестах.

«Независимые депутаты, которые прошли в Мосгордуму, в значительной степени должны быть благодарны мундепам, которые, если не вели их кампании непосредственно, то приводили своих избирателей», – считает Замятин.

Управляемое самоуправление

У муниципалов в регионах больше полномочий, но также мало реальных возможностей.

В местные бюджеты поступает лишь 5-10% одного из крупнейших федеральных налогов – на доходы физических лиц (НДФЛ). По данным Минфина за 2019 год, на него приходилась львиная доля (63%) налоговых доходов муниципальных образований.

На местах остается 50% от единого сельхозналога. Однако он малоактуален для городов, и дает в среднем лишь 5% налоговых поступлений в местные бюджеты.

Кроме того, муниципальная казна пополняется за счет налогов с малого бизнеса, приносящих в среднем 15-20% налоговых доходов. 

К местным налогам, зачисляемым в муниципальные бюджеты в полном объеме, относятся земельный (взимаемый с владельцев участков) и на имущество физических лиц (уплачиваемый собственниками квартир и другой недвижимости). Их доля в налоговых доходах составляет около 16%.  

Скудость «кормовой базы» делает муниципалитеты зависимыми от государственных дотаций и кредитов. Примерно половина их средств приходится на межбюджетные трансферты.

В некоторых субъектах МСУ зависит от внешних вливаний на 70-80%. Причем, речь идет не только о бедных территориях, вроде Чукотки, Тывы, Республики Алтай или Курганщины, но и о богатых природными ресурсами ЯНАО, Якутии, Тюменской области.

В таких условиях говорить о какой-либо самостоятельности местной власти от губернаторов и федерального центра не приходится, считают собеседники Eurasianet.org.

«Одно из базовых, объединяющих всех [муниципалов], требований: “Урегулируйте бюджетную политику в отношении муниципальных образований!”. Здесь – смычка между рафинированными, “супер-оппозиционными” [столичными мундепами] и региональными, которые не так оппозиционны», – отмечает Виталий Боварь. 

Чего хотят независимые мундепы?

Проект муниципальной реформы стал центральным пунктом повестки Земского съезда, собравшегося 22-23 мая в Великом Новгороде.

Одной из целей форума, созванного по инициативе московского политика Юлии Галяминой, было объединить на общей платформе столичных «радикалов» и более умеренных деятелей из провинции. 

«То, что происходит в регионах, – самое важное. У нас от регионов было какое-то количество заявок даже от представителей “Единой России”… Это симптоматично», – говорит Виталий Боварь, один из организаторов съезда. 

В Новгород съехались полсотни мундепов – меньше, чем планировалось. Причина – запрет губернатора Андрея Никитина проводить собрания численностью свыше тридцати человек (узнав об этом, некоторые делегаты сдали билеты). Тем не менее земцы говорят от имени народных представителей из трех десятков регионов.

Вмешательство «маленьких» депутатов в «большую» политику раздражает власти. Полиция попытались разогнать съезд под предлогом карантина. Двумя месяцами ранее такая же судьба постигла форум «Муниципальная Россия». 

«Если бы Галямина подала письмо в какое-нибудь министерство или губернатору: “Давайте встретимся под вашей эгидой”, это власть могло бы устроить. Но тут [была] попытка создать альтернативное место для обсуждения муниципальной реформы», – считает петербургский депутат.

Несмотря на задержания Галяминой и Боваря, съезд все же состоялся в Zoom. Итогом стало принятие Концепции развития местного самоуправления в РФ, то есть плана реформы МСУ, как ее видят независимые мундепы. Поддержать инициативу предложат кандидатам в депутаты Госдумы в обмен на поддержку на сентябрьских выборах.

Документ предлагает пересмотреть само определение местного самоуправления, введя в него понятие «сообщество» в противовес территориальному принципу. 

«В нынешнем определении… люди исключены даже на терминологическом уровне. Мы же считаем, что местное самоуправление — это, прежде всего, местное сообщество, которое самоорганизовалось (пускай, при помощи федеральной власти)», – поясняет Боварь.  

Более частные предложения касаются финансирования МСУ. Мундепов возмущает не только скудная доля налогов, поступающая в местные бюджеты, но и постоянные изменения системы, мешающие планировать развитие территорий.

Например, в конце прошлого года Смольный инициировал бюджетную реформу, перекрывающую муниципалитетам важные источники средств и делающую их зависимыми от дотаций.

«В Петербурге и Москве меняется сам список налогов, идущих в местный бюджет. В прошлом году это был налог на бизнес (УСН), в этом году – НДФЛ. Кроме этого, меняется доля [отчислений], что важнее… В итоге муниципалитетам невыгодно заниматься увеличением своей налоговой базы. Происходит патриархальная уравниловка», – убежден депутат.

Подобная политика, возможно, объясняется стремлением властей обеспечить стабильную поддержку «Единой России».

«Чтобы люди, живущие на территории того или иного муниципального образования, голосовали “правильно”, они не должны жить слишком хорошо (чтобы им не начали нравиться либералы) или слишком плохо (чтобы они не начали голосовать за левых)», – реконструирует логику оппонентов собеседник.

Концепция предлагает вернуть выборность мэров и покончить с двоевластием, когда назначаемые главы местных администраций имеют больше власти, чем выборные главы муниципальных образований.

«Сейчас есть разделение на главу администрации и главу МО. Глава МО – то, что мы бы назвали мэром. Это избранный человек, пускай и не на прямых выборах (обычно его выбирают мундепы). Но он не имеет других функций, кроме представительских. Все решает глава администрации, распоряжающийся ресурсами МО. Депутаты принимают бюджет, но бюджет — просто таблица с постатейными расходами. Как именно расходуются средства, решает назначенец. Это порочная практика.  Выборы главы МО должны быть прямыми», – объясняет Виталий Боварь.

Земский съезд предлагает поставить часть силовиков под контроль местного населения. Идея гармонирует с позицией группы экспертов из Европейского университета, считающих сверхцентрализацию главной причиной неэффективности российской полиции.

«Нужна большая подотчетность полиции [жителям], а в идеале – перевод хотя бы участковых уполномоченных на муниципальный баланс. Сейчас участковые [полицейские] обязаны раз в год отчитываться перед жителями МО, но у них это не находит никакого отклика… Нужна выборность прокуроров районов и мировых судей муниципальными советами», – излагает программу реформы муниципальный депутат.

Что ждет самоуправление?

Усиление независимости местного самоуправления, вероятно, отвечает чаяниям населения. Так, возврат к всенародным выборам мэров поддерживают 82% екатеринбуржцев, 70% воронежцев и 73% челябинцев. Схожие данные показывали и всероссийские опросы общественного мнения.

Однако шансов, что проект Земского съезда будет реализован, не много.

«В ближайшее время реалистичнее сильное сужение полномочий и бюджетной независимости [местного самоуправления]», – прогнозирует Александр Замятин.

Прошлогодние поправки в конституцию затронули и систему МСУ. До сих пор оно считалось формой самоорганизации граждан.

Новая редакция статьи 132 основного закона объявляет органы МСУ и госуправления элементами единой системы публичной власти.

Другая поправка позволяет госорганам назначать и увольнять должностных лиц МСУ.

«Это два рычажка, с помощью которых можно написать такой новый закон о местном самоуправлении, что от муниципалитетов ничего не останется, они будут подразделениями администраций губернаторов», – полагает Замятин.

«Насколько мне известно, в администрации президента обсуждают муниципальную реформу. Если мы говорим о расширении независимости, то они, наоборот, о более подконтрольной системе», – делится опасениями Виталий Боварь.

Правительственная концепция развития МСУ до 2030 года должна появиться до 1 октября.

Расширение прав и ресурсов местного самоуправления – насущная потребность, признаваемая даже некоторыми провластными депутатами, отмечают оба депутата. Когда-то в том же ключе высказывался и Владимир Путин.

Однако логика удержания монополии на власть заставляет Кремль устранять любые лазейки для оппозиции и пространства для независимой общественной деятельности. В итоге граждане могут лишиться и без того ограниченного влияния на дела своего города, квартала или двора, говорят эксперты.