Ежегодно в России принимаются тысячи нормативных актов. Налоговый кодекс меняется, в среднем, каждую неделю, Кодекс об административных правонарушениях – каждые две недели.

Низкокачественное и беспорядочное изменение правовых норм порождает хаос в судебной практике и в применении права регулирующими и надзорными ведомствами, считают эксперты.

Работать в таких условиях сложно, особенно малому предпринимательству. Качество законодательного регулирования находится в числе главных факторов, которые мешают развивать бизнес. Почти половина предприятий малого бизнеса утверждают, что при проверках в 2017 году к ним применялись нормы, о которых им ничего не было известно.

Бизнес-обмудсмен Борис Титов предлагает государству перейти на «пакетный» принцип поправок, при котором все изменения, затрагивающие интересы бизнеса, будут вноситься одной группой поправок и не чаще раза в год. Однако пока эти предложения не заинтересовали власти.

Как часто меняют законы

Госдума с 2011 года приняла 1817 федеральных законов, из которых 294 представляют собой поправки в Кодекс об административных правонарушениях (в среднем одно изменение в неделю), 106 — в Уголовно-процессуальный кодекс, 171 — в Налоговый кодекс. Каждый шестой федеральный закон вносил изменения в законодательство об административной ответственности, каждый десятый — менял налоговое регулирование.

«Хаотическое и низкокачественное нормотворчество порождает хаос в правоприменении и судебной практике», — говорится в докладе бизнес-омбудсмена Бориса Титова. 

«Действительно, законодательство меняется очень часто, — соглашается заместитель исполнительного директора «Опоры России» Иван Ефременков. — Только в этом году в КоАП (Кодекс об административных правонарушениях) были внесены изменения 18 федеральными законами, в Налоговый кодекс — 14 законами. Всего Госдума успела принять больше 340 законов. Объем подзаконного нормотворчества еще более значительный и измеряется тысячами нормативных актов в год».

По данным Елены Дыбовой, вице-президента ТПП РФ, у КоАП показатель «устойчивости» составляет 14 дней, у Налогового кодекса — всего 10. «Для сравнения, в европейских странах средние цифры — от 400 до 500 дней. В таких условиях прорабатывать серьезные перспективные планы очень непросто», — говорит она.

Малый бизнес не успевает за изменениями

В мае 2018 года ВЦИОМ провел опрос предпринимателей о факторах, сдерживающих развитие бизнеса. «Качество законодательного регулирования» оказалось на четвертом месте самых влиятельных факторов. Больше сдерживают развитие предпринимательства только неопределенность экономической ситуации, высокие налоги и снижающийся спрос.

Особенно тяжело приходится малым предприятиям. По словам Ивана Ефременкова, отслеживать все изменения законодательства микропредприятию или индивидуальному предпринимателю, у которых в штате нет юристов и бухгалтеров, крайне затруднительно. «Предприниматели не просматривают сайты и не читают печатные издания, являющиеся официальными источниками опубликования нормативных актов. И даже если начинать отслеживать, то в некоторых нормативных актах сложно разобраться без юридических познаний», — считает он.

Это подтверждают и результаты исследования ФСО России. 44,7% опрошенных руководителей малых предприятий (2,7 тыс) заявили, что во время проверок в 2017 году проверялись нормы, о которых им не было известно.

Иван Ефременков также привел пример с законом о контрольно-кассовой технике (ККТ). Законом предусматривалось, что ИП на патентной системе налогообложения обязаны установить кассы до 1 июля 2018 года. Закон был принят заблаговременно, информация об этой обязанности доводилась до каждого. Однако за 9 дней до наступления крайнего срока установки касс был принят новый закон, который освобождал примерно 40% всех ИП на патентной системе от обязанности устанавливать кассу. «Получилось, что предприниматели потратились, выполнили закон, а потом оказалось, что можно было бы этого не делать», — сказал Ефременков.

Председатель Комитета по защите интеллектуальных прав Ассоциации молодых предпринимателей России Артем Манукян считает, что изменчивость законодательства даже способствует уходу из бизнеса добросовестных и работающих в правовом поле участников.

Отчетность: каждый раз по-новому

В 2017 году в законы внесли больше 30 поправок, изменяющих правила бухгалтерского, налогового и кадрового учета. Правда, в большинстве случаев изменения носят формальный характер: меняются формы документов и правила заполнения, говорится в докладе бизнес-омбудсмена. Однако эти меры только усложняют работу как самого административного аппарата, так и бизнеса.  

Например, в 2018 году изменилась форма декларации по налогу на имущество организаций, форма расчета по страховым взносам, изменилась декларация по единому налогу на вмененный доход, появилась также новая форма отчетности «Сведения о страховом стаже застрахованных лиц» и т.д. Росстат существенно обновил отчетность для предпринимателей.

Предпринимательские организации констатируют тренд на увеличение количества отчетности предприятий. И предлагают увеличить срок, по истечении которого начинают действовать новые формы налоговой и фискальной отчетности с двух до шести месяцев со дня их официального опубликования. А также внести изменения в ст. 5 Налогового кодекса, увеличив интервал времени, по истечении которого акты законодательства о налогах вступают в силу.

Дебри госзакупок

Одной из самых некачественно «зарегулированных» сфер называют систему госзакупок. Это подтверждает мониторинг Счетной палаты, проведенный по итогам 2017 года. С момента принятия закона 44-ФЗ о контрактной системе (2013 год) в него было внесено 48 изменений, а также принято более 100 подзаконных актов. Это затрудняет правоприменение законодательства о госзакупках, считают в палате. Более того, в ряде случаев по одному вопросу принимается несколько подзаконных актов. Например, по нормированию и планированию закупок принято шесть актов правительства РФ, при этом их некоторые положения дублируют друг друга (в сфере определения цен закупаемых принтеров, транспортных средств, мебели и других товаров).

«Законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки», — добавляет аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров.

Что делать

Бизнес-омбудсмен Борис Титов предложил перейти на «пакетный» принцип работы по законопроектам (за исключением неотложных случаев), регулирующим отношения в сфере предпринимательской деятельности. Принимать такие законопроекты он предлагает не чаще одного раза в год с обязательным переходным периодом. Срок вступления «пакета» в силу должен быть разумным, чтобы бизнес успевал подготовиться.

Еще одно предложение — не допускать к обсуждению проекты, не содержащие оценку социально-экономических последствий для бизнеса, а также проекты без подзаконных актов, которые обеспечивали бы применение законов после их вступления в силу. Тогда можно избежать случаев, когда закон вступил в силу, но работать по нему невозможно.

Предложения, высказанные президенту еще в мае 2018 года, пока не нашли отклика. Тем временем уровень предпринимательской активности в последние десятилетия снижается, показывают опросы ВЦИОМ. Доля желающих открыть свой бизнес упала с 32% в 2008 году до 22% в 2017 году. А количество тех, кто оценивает подобную перспективу как нежелательную, растет — с 49% в 1991 году до 68% в 2017 году.