Несмотря на попытки государства обеспечить доступ малого и среднего бизнеса к госзакупкам, предпринимателям по-прежнему крайне тяжело им воспользоваться. Под видом малого бизнеса, который обязаны привлекать заказчики, часто выступают аффилированные с властями структуры.

В то же время льготы субъектам МСП, прописанные в законах, ничтожны в сравнении с общими требованиями к подрядчикам, порой неподъемными для небольшого бизнеса. Одна из главных проблем в этом отношении — обеспечение контракта и получение банковской гарантии.

Кроме того, по оценкам Центра стратегических разработок, около 80% стоимости всех контрактов приходятся на 3% «крупных, системных поставщиков», которые в сфере закупок «повсеместно доминируют».

Кто маскируется под малый бизнес

Систему госзаказа в России регулируют два основных закона — № 44 и № 223. По первому закупки товаров и услуг проводят государственные бюджетные учреждения, по второму — госкомпании и монополии.

По данным Минфина, в 2017 году по 44-ФЗ на малые и средние предприятия (МСП) пришлось 15,4% всех госконтрактов, по 223-ФЗ — 11,1% договоров. Хотя по закону, по крайней мере по 223-му закону, предприятия должны привлекать МСП к минимум 18% своих закупок.

Однако даже эти цифры, скорее всего, преувеличивают степень участия МСП в госзакупках. Из-за проблем в законодательстве квоту по закупкам у МСП часто получают компании-посредники, в том числе фирмы, аффилированные с госструктурами или имеющие в учредителях субъекты федерации и муниципальные образования, утверждает омбудсмен по закупкам Сергей Габестро.

«То, что многие из малых компаний [получающие госзаказ, оказываются] учреждены крупными именно под получение госзаказа, — это абсолютно так, мы подтверждаем. На самом деле процент малого бизнеса в госзакупках очень мал, и то, как с этим бороться, это действительно головная боль», — сказал в разговоре с корреспондентом Eurasianet.org председатель комитета «Опоры России» по государственному заказу и цифровой экономике Илия Димитров.

Сергей Габестро предложил создать реестр субъектов малого бизнеса, связанных с госкомпаниями или имеющих в учредителях субъекты РФ или муниципальные образования, с которыми нельзя заключать контракты как с МСП. Но пока предложение осталось без внимания.

Льготы бесполезны из-за высоких требований

За последние несколько лет законодательно установлены преференции для малого бизнеса при участии в госзакупках. Например, 44-ФЗ обязует госорганы привлекать МСП по крайней мере к 15% своих закупок. Госкомпании по 223-ФЗ должны напрямую или опосредованно (например, через субподрядчиков) привлекать МСП к 18% своих контрактов. При этом с 2018 года увеличился с 10% до 15% обязательный объем непосредственных договоров с МСП.

Также с начала года расширен круг заказчиков-госкомпаний, которые обязаны производить закупки у МСП. Теперь соблюдать квоту для МСП должны госкомпании с оборотом выше 500 млн рублей в год (раньше — свыше 2 млрд рублей).

С июля 2018 года, кроме того, вступили в силу новые правила, которые на первый взгляд должны упростить малым компаниям участие в госзакупках. Например, заказчик теперь может не требовать обеспечения заявок (временного предоставления денег на случай штрафа за отказ от участия) от поставщиков при проведении конкурса стоимостью до 1 млн рублей, — именно на такие небольшие закупки чаще всего претендует малый бизнес.

Однако вместе с тем субъекты МСП наряду с другими участниками обязаны предоставлять обеспечение контракта (еще один денежный перевод — на случай неисполнения договора) или банковскую гарантию. Власти дважды — в 2016-м и в 2018 году — объявляли о планах освободить от обеспечений тех представителей МСП, которые хорошо себя зарекомендовали. Однако эта норма до сих пор не принята.

Обеспечение заявки и контракта представляет собой наибольшую сложность для малого бизнеса. Им негде взять денег, чтобы «заморозить» их на несколько месяцев. В то же время получить банковскую гарантию сложно: банки жестко оценивают поставщика, потому что при неисполнении контракта им придется отвечать перед заказчиком.

Бюрократия и коррупция

По словам Илии Димитрова, с принятием первого закона о госзакупках (94-ФЗ был принят в 2005, но сейчас он отменен), Россия совершила настоящий прорыв, однако в последнее время никаких прорывов не наблюдается. «До сих пор, даже со всеми проблемами, отрыв России от любой страны в мире составляет примерно 5-6 лет с точки зрения регуляторики, технологий, процедур, объема торгов, количества участников, — полагает он. — Однако, к сожалению, в последние несколько лет мы констатируем бюрократизацию данного процесса. Сейчас нормативная база слишком сложная. Например, в законе 700 листов, любому предпринимателю сложно в этом разобраться. Помимо этого, происходит бюрократизация, связанная с бумагами, недоработанными информационными системами».

По данным Счетной палаты, с момента принятия 44-ФЗ (2013 год) в него было внесено 48 изменений, а также принято более 100 подзаконных актов. Это затрудняет его применение. Кроме того, необходимость формирования большого количество документов приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки, считает аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров.

По словам вице-президента ТПП РФ Елены Дыбовой, госзакупки — еще и одна из самых коррупционных сфер. Согласно опросам предпринимателей в рамках проекта «Бизнес-барометр коррупции», тройка лидеров коррупционных направлений в стране — государственные закупки, получение разрешений, справок, лицензий, а также природоохранные требования и услуги, например, вывоз мусора.

Еще одна проблема, которая не позволяет малому бизнесу даже участвовать в конкурсах, это централизация закупок. Заказчики формируют большие лоты, объединяющие множество однотипных закупок или представляющие собой очень большой объем работы, с высокой начальной ценой контракта и, соответственно, требующие большого обеспечения. Заказчикам удобнее покупать комплекс работ или услуг, но это не позволяет малому бизнесу участвовать в таких тендерах, считает заместитель руководителя ФАС Максим Овчинников. «И [в результате среди участников таких закупок] остается несколько крупных компаний, которые еще и подвержены сговорам», — отметил он.

Неуплата ставит бизнес на грань банкротства

Даже если малому предприятию удается разобраться в документах и нормах, обеспечить заявку, поучаствовать в тендере и выиграть его, проблемы на этом не заканчиваются. Государственные и муниципальные заказчики устанавливают различные административные барьеры, в том числе на этапе приемки работ, говорится в докладе уполномоченного по правам предпринимателей. Например, задержка оплаты или неуплата по госконтракту — одна из самых больших проблем системы.

Заказчики обязаны оплатить выполненный контракт в случае с МСП в течение 15 рабочих дней. Однако на деле оплата часто задерживается или же вообще не поступает, что больно бьет по малому бизнесу. «Вовремя не поступившие на счет средства — это долги по заработной плате, просрочки по кредитам, пени и штрафы, потеря доверия поставщиков. Для малого предпринимательства неисполнение государством финансовых обязательств может грозить закрытием производства», — считают в ТПП.

«Размер неустойки, которую может взыскать поставщик за задержку оплаты по контракту, несоизмерим с реальным ущербом: необходимость выплачивать заработную плату, налоги и прочие обязательные платежи в условиях отсутствия денежных поступлений зачастую приводит к банкротству бизнеса», — говорится в докладе бизнес-омбудсмена.

Так, по данным Гепрокуратуры, за три года ведомству удалось погасить задолженность госзаказчиков перед предпринимателями на сумму 104 млрд рублей. Это не считая случаев, когда прокуратуре не удавалось добиться погашения долга, а также — когда она не вмешивалась.

По данным исследования «Корпорации «МСП»» и «Интерфакса», в 2017 году объем несвоевременных выплат заказчиками по выполненным контрактам составил 14,1 млрд рублей — 11,6% от общего количества договоров с субъектами МСП. Омбудсмен по закупкам оценивает долг госзаказчиков перед МСП  в 24 млрд рублей на конец 2017 года.

Все эти проблемы мешают малому и среднему бизнесу развиваться, выполняя государственные заказы. Этот рынок, несмотря на правительственные меры, остается практически закрытым для МСП. Хотя госзакупки могли бы стать хорошим стимулом, особенно в кризис, когда спрос на товары и услуги со стороны населения и бизнеса падает, а потребности государства остаются стабильно высокими.