Россия: имеет ли движение за возврат прямых выборов мэров шансы на успех?
Судя по опросам, большинство россиян считают, что мэры городов должны избираться их жителями. Между тем прямые выборы мэров, еще десятилетие назад бывшие повсеместным явлением, сохранились лишь в отдельных городах.
Число крупных городов России, где сохранили прямые выборы мэров, можно сосчитать по пальцам. Однако ставка властей на градоначальников-назначенцев, по всей видимости, далеко не всегда устраивает граждан. В частности, вернуть систему избрания мэра напрямую жителями города пытаются в Екатеринбурге, четвертом по величине городе России. Данная инициатива может стать примером для других городов.
Право определять своих глав на всенародных выборах осталось лишь у очень небольшой доли российских городов. Среди столиц субъектов РФ мэров избирают жители таких городов как Абакан, Анадырь, Улан-Удэ, Якутск, Хабаровск, Новосибирск и Томск. Выборные градоначальники в статусе губернаторов есть также в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.
С самостоятельностью мэров по большей части покончила шесть лет назад реформа местного самоуправления. По закону, выбирать глав муниципальных образований могут как жители, так и местные депутаты (из своего состава, либо по конкурсу). Руководить городом может глава администрации или спикер парламента (в последнем случае он делит власть с контрактным сити-менеджером).
Какую модель самоуправления предпочесть, раньше решали на местах. Но после реформы 2014 года это право перешло к региональным властям, и по всей России стали отменять прямые мэрские выборы (такое случалось и раньше, но пик тенденции пришелся на середину 2010-х).
Если в первой половине 2010-х состоялось три десятка мэрских выборов в столицах субъектов федерации, то во второй половине – втрое меньше.
Судя по данным опросов населения, реформа оказалась непопулярной. В 2014 году 77% респондентов «Левада-центра» высказали позицию, что мэры крупных городов должны избираться населением, а не депутатами или губернаторами. В 2017-м в рамках схожего социсследования эта цифра сократилась, но все равно составила уверенное большинство опрошенных – 65%. По данным последних опросов, возврата к всенародным выборам мэра хотят 82% екатеринбуржцев, 70% воронежцев и 73% челябинцев.
Почему отменили прямые выборы?
В Кремле утверждали, что не имеют позиции в вопросе о способе назначения глав городов. Региональные чиновники высказывались более определенно.
Некоторые губернаторы оправдывали систему сити-менеджеров тем, что население «устало от выборов». Впрочем, обстоятельства, при которых меняли процедуру, позволяют в этом усомниться.
Например, выборы мэра Ярославля отменили после того, как в 2012 году их выиграл оппозиционер Евгений Урлашов. Оппозиция утверждала, что, согласно проведенному незадолго до этого опросу населения города, 80% ярославцев высказались за прямые выборы мэра.
Последним избранным мэром Екатеринбурга стал конфликтовавший с Кремлем Евгений Ройзман. В 2018-м он вышел в отставку, протестуя против отмены мэрских выборов.
Ликвидировать прямые выборы мэра Томска (сейчас этот пост занимает единоросс Иван Кляйн) предложили сразу после того, как оппозиция завоевала большинство на сентябрьских выборах в городскую думу.
«Прямые выборы мэра неудобны для губернатора, зато удобны для страны и народа», – убежден депутат Госдумы от «Справедливой России» и бывший кандидат на пост мэра Астрахани Олег Шеин.
По его словам, на губернаторских выборах почти не бывает конкуренции, так как поддержанный Кремлем кандидат может отсечь реальных соперников с помощью муниципального фильтра. На мэрских выборах борьба была (как минимум между представителями парламентских партий). В итоге рядом с губернатором мог появиться более легитимный и мало уступающий по влиянию руководитель областного центра.
Кто эффективнее?
Губернаторы и депутаты, выступающие против прямых выборов, не раз заявляли, что мэры должны быть не политиками, а хозяйственниками.
По закону, в ведении мэра находятся вопросы местного значения, такие как водо-, тепло- и электроснабжение, утилизация отходов, городское благоустройство, ремонт дорог, утверждение генплана и тому подобное.
Претензии горожан к мэрам, как правило, сводятся к плохой работе коммунальных служб. Поэтому, делает вывод часть экспертов, людям не важно, как руководитель города получает место; главное, чтобы он был опытным профессионалом.
Олег Шеин не согласен с этой точкой зрения.
«Ряд решений [мэра] требует… выбора альтернатив: какие сделать ставки по налогу на имущество: дифференцированные, чтобы владелец особняка платил больше, чем житель хрущевки, или плоские; как развивать парковые зоны; и многое другое. Все это – не вопросы для так называемого хозяйственника (то есть бюрократа, для которого граждане являются не избирателями, а назойливыми посетителями). Если [пост мэра] занимает такой “хозяйственник”, его личные представления о мире могут входить, и почти всегда входят, в противоречие с общественными настроениями», – считает он.
Судя по всему, города с выборными мэрами демонстрируют не лучшие и не худшие показатели эффективности, чем те, которыми управляют назначенцы.
Например, Томск и Анадырь входят двадцатку лучших в рейтинге Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК). А, согласно Национальному рейтингу мэров, среди 25-ти лучших градоначальников – выборные главы Москвы, Петербурга и Абакана.
В числе аутсайдеров оба рейтинга называют Улан-Удэ, а прочие города, сохранившие прямые выборы, относят к разряду «середняков».
Принесла ли отмена выборов стабильность?
Конфликты влиятельных мэров с губернаторами были типичным явлением в 1990-е и 2000-е.
Покончив с выборностью градоначальников и вернув прямые выборы губернаторов, Кремль, казалось, положил конец этой традиции.
Однако досрочные отставки многих сити-менеджеров, враждовавших с местными думами или губернаторами, указывают на более сложную картину.
Вызванная частыми заменами мэров и коррупционными скандалами «кадровая турбулентность» – одна из главных причин неэффективности управления городами, сделали вывод в АПЭК по результатам проведенного организацией исследования.
«Неудивительно в этих условиях … развертывание дискуссии о целесообразности возвращения к модели прямых выборов главы города», – говорится в документе АПЭК.
«В саму конструкцию сити-менеджеров вшито противоречие. С одной стороны, есть [городские] депутаты…, которые его назначают и раз в год дают оценку. Они прошли через избирательные кампании, но при этом никакой реальной властью не располагают. С другой – есть сити-менеджер, в подчинении у которого администрация, распоряжающаяся многомиллиардными бюджетами… Он воспринимает депутатов как лишнее, ритуальное обременение. Такая конструкция… разрушает управления городами, а, стало быть, и страной», – убежден Шеин.
Если бы мэры были подотчетны избирателям, пространства для аппаратных интриг было бы меньше, полагает политик.
В городах, где прямые выборы еще существуют, мэры могут позволить себе определенные вольности по отношению к губернатору, а то и федеральной власти.
Беспартийная глава Якутска Сардана Авксентьева прославилась далеко за пределами региона благодаря подчеркнуто скромному образу жизни и открытости.
Либеральные высказывания и жесты якутского мэра сделали ее объектом нападок. Например, на июльском плебисците Авксентьева проголосовала против поправок в Конституцию, позволивших Владимиру Путину снова баллотироваться на пост президента (этот демарш вызвал поток негативных публикаций).
Оппоненты связывают усилившуюся критику с управленческими просчетами мэра. Согласно АПЭК, рейтинг города серьезно просел еще в 2019-м, когда город охватили антимигрантские выступления.
Якутский общественник Эрэл Васильев разочарован итогами двухлетнего правления главы Якутска, однако идее отменить прямые выборы мэра не сочувствует.
«У людей должен быть выбор. Ну, выбрали Авксентьеву, ошиблись. В следующий раз проголосуем за другого кандидата», – уверен он.
Если в Якутске, Екатеринбурге или Ярославле «народные» мэры проявляли оппозиционность, то в других регионах выборные градоначальники-единороссы противостоят губернаторам, получившим власть на волне протестного голосования.
Так, в Хакасии мэр Абакана, единоросс Николай Булакин резко критиковал якобы неугодного Кремлю губернатора-коммуниста Валентина Коновалова. После гибели Булакина в автокатастрофе ту же линию, по мнению ряда СМИ, продолжает его преемник Алексей Лемин.
В Хабаровске, где уже третий месяц не утихают протесты против ареста популярного губернатора, либерал-демократа Сергея Фургала, мэр Сергей Кравчук обвинил часть митингующих в «работе за деньги» и призвал сдавать их полиции.
К прямым выборам через прямую демократию
Ставка властей на мэров-назначенцев противоречит растущему запросу на гражданское участие, считает Айгизар Рахметов, один из инициаторов кампании за возврат прямых выборов мэров в Свердловской области.
В начале года несколько общественников и политических активистов решили воспользоваться механизмом народной законодательной инициативы, чтобы вернуть выборность глав Екатеринбурга и других городов. Норма, еще ни разу не применявшаяся на практике, позволяет внести законопроект в областной парламент, собрав 10 тыс. подписей в течение 60-ти дней.
«Екатеринбург всегда отличался стремлением к самоуправлению. Еще с 1990-х тянется конфликт между городом и регионом: город хочет быть более автономным, претендуя на большую долю налогов. Собственный мэр – своего рода гарантия независимости от региональных властей», – объясняет Рахметов.
Эти настроения стали одной из причин успеха Евгения Ройзмана, предлагавшего сделать Екатеринбург городом федерального значения, отделив его от области.
Идее прямых выборов, по всей видимости, добавили популярности прошлогодние протесты против строительства храма в сквере перед городским театром. После острой борьбы и вмешательства Путина горожанам удалось отстоять зеленую зону в центре Екатеринбурга от посягательств РПЦ и двух металлургических компаний. Спустя год активные защитники сквера, такие как Екатерина Лахтикова или Владислав Постников, возглавили кампанию за выборность мэра.
«События вокруг сквера показали, что горожане хотят быть услышанными. Выбранный мэр – продолжение этой логики. Основной лейтмотив [кампании] такой: мэр-назначенец подчиняется тем, кто его назначил (губернатору), а избранный мэр будет подчиняться народу», – отмечает собеседник.
По словам общественников, с самого начала власти ставили им палки в колеса. Зарегистрировать инициативную группу удалось лишь с четвертого раза. Сбор подписей начали с двухнедельным опозданием, так как официальная газета отказывалась печатать законопроект (что по закону необходимо для запуска процедуры). Полиция конфисковывала агитационные кубы и задерживала волонтеров. Однако мощная поддержка горожан помогала преодолевать трудности.
«В знак солидарности с нами городские СМИ опубликовали законопроект на своих страницах… У кубов выстраивались очереди… [После задержания активистов] нас засыпали донатами (пожертвованиями). Никому не пришлось платить штрафы из своего кармана», – рассказывает Рахметов.
Требующиеся по закону 10 тыс. подписей собрали в первые три-четыре недели. К 9 сентября законопроект поддержали 14,5 тыс. человек. После отбраковки сомнительных автографов в Заксобрание сдали на проверку 13 тыс. подписей. Приняты они или нет, пока неизвестно.
Кампанию заметили и на федеральном уровне. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков заявил на пресс-конференции, что инициатива свердловчан должна быть рассмотрена.
«Неоднократно регионы сталкивались с такой ситуацией, когда глава региона и мэр крупнейшего города находились в страшном, деструктивном противостоянии», в результате чего страдали все, напомнил чиновник. Но не исключено, что в этом (конкуренции мэра и губернатора) «могут быть позитивные моменты», добавил он.
Уклончивая реплика Пескова обнадежила активистов. По мнению Рахметова, она дает шанс, что власти не откажутся рассматривать «народный» законопроект под каким-нибудь надуманным предлогом, как нередко происходит с оппозиционными инициативами. В противном случае Екатеринбург может ждать новая волна протестов.
«Мы уверены в наших подписях. Все видели, как мы их собирали. И если вдруг случится, что собрано 9 999 [действительных] подписей вместо 10 тыс., то они (власти) сами себе яму выроют… Возможны какие-то стихийные события», – предупреждает Рахметов.
Чем бы ни закончилась инициатива, она с большой вероятностью окажет влияние на ситуацию далеко за пределами Свердловской области. В частности, по сообщениям, ряд оппозиционных политиков и активистов в других регионах уже рассматривают возможность организации схожих акций, и успех или провал екатеринбургской инициативы потенциально отразится и на них.
Иван Александров – псевдоним российского журналиста.
Подписывайтесь на бесплатную еженедельную рассылку Eurasianet (на английском языке).