Катастрофические лесные пожары и скачки уровня воды в реках в 2019 году заставили многих задуматься об истинной цене экономии на охране окружающей среды. Но, несмотря на обилие надзирающих структур, экологическая обстановка в России не улучшается.

По мнению экспертов, этому способствует рассогласованность действий различных ведомств, дефицит кадров и недофинансирование, неполнота полномочий, а также подчинение природоохранных служб ведомствам, отвечающим за добычу природных ресурсов.

Экологических инспекторов не хватает

После упразднения в 2000-м году единого природоохранного ведомства — Госкомэкологии России — его функции перешли отчасти к региональным министерствам и департаментам природопользования, а отчасти — к Росприроднадзору, федеральному контролирующему органу в составе Минприроды, и другим службам в подчинении у правительства РФ и отдельных министерств.

Сегодня природоохранные функции есть у подчиненных правительству Ростехнадзора (промышленная безопасность) и Роспотребнадзора (санитарный контроль), Россельхознадзора (ведает охраной почв) и Росрыболовства (регулирует вылов рыбы) при Минсельхозе, Росприроднадзора, Рослесхоза (управление лесами), Росгидромета (следит за загрязнением окружающей среды), Роснедр (мониторят состояние минеральных ресурсов), Росводресурсов (надзирают за водоемами) Минприроды, Росстандарта Минпромторга (занимается экологическим нормированием), госкорпорации Росатом (следит за радиационной обстановкой), а также у природоохранных прокуратур.

Росприроднадзор объединил часть региональных управлений в межрегиональные, в результате чего общее количество представительств ведомства в регионах сократилось с 82 до 32.

Соответствующий приказ Минприроды направлен на сокращение «избыточного руководящего и административного аппарата», говорится в сообщении ведомства. Укрупнение подразделений действительно привело к сокращению штатов. Если в 2015-м предельная численность сотрудников Росприроднадзора составляла 4,5 тыс. человек с годовым фондом оплаты труда в 1,4 млрд рублей, то с 1 августа 2019-го — 3,8 тыс. и 1,2 млрд.

Управлять экологическим надзором в Удмуртии и Кировской области, жители которых протестуют против размещения предприятий Росатома по утилизации токсичных отходов, видимо, теперь будут из Перми. Глава Росприроднадзора Светлана Радионова подтверждает подобные факты, однако ссылается на утвержденный штат и финансирование.

«Мы же не волшебники», — сказала Радионова «Российской газете».

По мнению члена совета Союза «За химическую безопасность» Дмитрия Левашова, единственным плюсом реформы является сокращение административного аппарата региональных подразделений Росприроднадзора. По мнению эколога, они занимались «бессмысленной бумажной работой».

В то же время, отмечает эксперт, количество инспекторов Росприроднадзора, имеющих право доступа на экологически опасные объекты, ничтожно мало, что вынуждает их работать в режиме «скорой помощи». Укрупнение структур ведомства, впрочем, официально предполагает «усиление инспекторского состава», однако в приказе этот аспект не детализирован.

По словам Ивана Блокова, директора по программам российского отделения «Гринпис», автора книги «Окружающая среда и ее охрана в России. Изменения за 25 лет», сегодня на всю страну насчитывается 1,8 тыс. инспекторов Росприроднадзора. В круг их обязанностей входят проверки десятков тысяч промышленных, энергетических, транспортных, оборонных объектов, а также особо охраняемых природных территорий (ООПТ) федерального значения. В конце 1990-х годов у Госкомитета по экологии было в 4,5 раза больше контролеров, и все-таки ведомство жаловалось на серьезный дефицит кадров, утверждает Блоков. 

По приблизительной оценке эксперта, на одного сотрудника Росприроднадзора сегодня приходится в среднем 3,8 тыс. кв. км подконтрольной территории. В США один сотрудник Агентства по защите окружающей среды контролирует 490 кв. км, в Китае один чиновник аналогичного министерства — 110 кв. км, в Германии — 255 кв. км.

По данным сайта Trud.com, государственные инспекторы в России получают в среднем 21,3 тыс. рублей в месяц (по данным на июль). Глава Росприроднадзора Светлана Радионова в интервью «Российской газете» сказала, что ее инспекторы в регионах получают 35-37 тыс. рублей, хотя достойным уровнем оплаты она считает 50 тыс. рублей. Также она отметила, что ведомство испытывает дефицит грамотных инспекторов.

Эксперты согласны, что заработки инспекторов должны расти, но возражают против сокращений.

«Численность инспекторов федерального надзора необходимо увеличить на 15-20%», — считает Дмитрий Левашов.

По его мнению, повышению эффективности службы способствовало бы освобождение сотрудников от избыточной бумажной отчетности, которая сегодня отнимает львиную долю их рабочего времени.

Нехватку специалистов испытывают и другие природоохранные службы. Так, число инспекторов Росзаповедцентра Минприроды, борющихся с браконьерами и другими нарушителями режима заповедников и национальных парков, по последним данным Блокова за 2017 год, составляла около 3,5 тыс. человек. При этом территория, охраняемая одним инспектором, с 1998 года увеличилась с примерно 10 тыс. до 16 тыс. га. На этом фоне доля серьезных нарушений (уголовных преступлений) режима ООПТ в общем количестве экологических преступлений за то же время увеличилась втрое.

Кадровый голод испытывают и лесничества. По оценке председателя научного совета по лесу РАН, академика Александра Исаева, штаты лесничих, мастеров и лесников сократились со 120 тыс. в 2005 году до 18 тыс. в 2015-м, писал он в своей статье в «Парламентской газете».

Сегодня в стране 23 тыс. лесничих, но этого мало, заявил в августе 2019 года глава Минприроды Дмитрий Кобылкин.

Борьба с бюрократией ослабляет экологический контроль

Полномочия природоохранных инспекторов зачастую недостаточны, чтобы вразумить нарушителей. Если инспекторам ООПТ недавно разрешили носить и применять оружие, то обычные лесники не имеют права даже оштрафовать водителя самосвала, свалившего нелегальный мусор в лесу.

«[Лесник] может только поймать нарушителя с поличным и вызвать полицейских», — говорит Дмитрий Левашов.

Ограничены и возможности инспекторов Росприроднадзора, чьи попытки проявить самостоятельность иногда наталкиваются на аппаратное сопротивление.

«В Подмосковье для переработки ввезли 20 тонн конденсаторов, содержащих страшный яд — совтол. Но установки, позволяющей утилизировать подобные отходы, в Московской области нет. Куда он делся? [Природоохранная прокуратура] не дала Росприроднадзору провести внеплановую проверку, вынудив передать [эти] функции [властям] Московской области. Все застопорилось», — приводит пример Иван Блоков.

На фоне кампании по борьбе с административными барьерами для бизнеса (так называемая «регуляторная гильотина») природоохранные ведомства сокращают число проверок. Согласно госдокладу о состоянии окружающей среды, в 2018 году количество юрлиц и ИП, поднадзорных Росприроднадзору, сократили с 80 тыс. до 20 тыс.

Количество плановых проверок снизилось почти вдвое: с 3,6 тыс. в 2016 до 2 тыс. в 2018 году, а общее число проверок юрлиц и ИП сократилось с 19,3 тыс. до 12,4 тыс. в 2014-2017 годах. Общее число правонарушений, выявленных ведомством, за этот период сократилось с 24,8 до 14 тыс.

Эксперты поддерживают применение риск-ориентированного подхода, подразумевающего градацию объектов по степени их потенциальной опасности.

«Конечно, в первую очередь нужно проверять нефтеперерабатывающий завод, а не шашлычную», — говорит Блоков.

Беспокойство экологов вызывает сокращение внеплановых проверок, поводом к которым, как правило, являются жалобы граждан. Между 2014 и 2017 годом их число упало с 13,6 тыс. до 10,3 тыс.

Каковы последствия

Катастрофические пожары 2010 и 2019 годов объясняют в том числе безнадзорностью лесов. С середины 2000-х, по данным Ивана Блокова, 30% лесного фонда РФ контролируют лишь спутники. Ситуацию усугубило введение в 2015 году «зон контроля», в которые, по данным «Гринпис», попали 49% лесных угодий РФ. Власти имеют право отказаться от борьбы с огнем на этих труднодоступных землях, если затраты на тушение пожара превышают экономический ущерб от него.

Площади леса, уничтоженного пожарами растут из года в год, утверждает Блоков в своем исследовании. Если в 2007-м выгорел миллион гектаров леса, то в 2010-м — два миллиона, в 2014-м — три с лишним миллиона, а в 2017-м — 4,5 млн га. В 2019 году, по ситуации на 3 сентября, от огня пострадали 10,2 млн га леса, сообщает Авиалесоохрана. При этом Блоков считает, что официальная статистика занижает данные о площади лесных пожаров.

Общественное недовольство пожарами и вырубкой лесов подталкивает власти к реформам, но пока лишь косметическим. В 2010-м федеральное лесозащитное ведомство возродили, переподчинив Рослесхоз напрямую правительству (в 2012 году он перешел в структуру Минприроды).

Однако, как признавали в Совете федерации в 2018 году, финансирование региональных лесопожарных служб подверстывалось под лимиты, позволяющие им выполнять задачи лишь при «минимальном и среднем уровне горимости лесов». По другим оценкам, расходы федерального бюджета на охрану лесов в некоторых сибирских регионах составляют лишь 10% от необходимых.

Другим примером является катастрофическое обмеление Волги в мае-июне 2019 года. Течением воды в реке управляет целое переплетение разнообразных госструктур, в том числе выполняющих природоохранные функции, которые винили в произошедшем друг друга, в то время как эксперты отмечали, что хозяйственные нужны часто ставятся над природоохранными.

О неэффективности надзора свидетельствует и противоречивость сведений о разливах нефти. В 2016 году тогдашний глава Минприроды Сергей Донской сообщал, что из-за небрежности нефтяников в окружающую среду ежегодно выливается до 1,5 млн тонн нефти, писала «Независимая газета». «Гринпис» говорит о разливах в объеме 4,5 млн тонн в год. В том же время Росприроднадзор оценивал объемы ежегодно разливаемой нефти в 17 тыс. тонн. По мнению Блокова, такие расхождения говорят о том, что деятельность добывающих компаний, по существу, бесконтрольна.

В 2019-м власти обещают перенаправить 1,2 млрд рублей на закупку техники для тушения лесных пожаров, пересмотреть границы зон контроля, сделать распределение средств между регионами более справедливым и увеличить штаты лесников. В июне правительство потребовало от нефтяников провести учет ветхих трубопроводов, заявив, что отработавшие трубы необходимо перерабатывать, а не продавать для вторичного использования. Однако экологи призывают к системным реформам.

Распыленный надзор

Сокращения природоохранных служб и распыление их полномочий — часть многолетней политики «деэкологизации» законодательства, считают эксперты. Расщепление контроля на региональный и федеральный не сделало систему эффективней, полагает Дмитрий Левашов.

«Госкомэкологии СССР, а позднее — РФ, был единой системой с республиканскими, областными, городскими и районными структурами, от Камчатки до норвежской границы. Когда его ликвидировали, в каждом субъекте появились свои [природоохранные] ведомства», — говорит он.

Надзор над крупными и средними предприятиями передали федеральным органам контроля и надзора, а [региональным] департаментам и министерствам достался малый и средний бизнес. На объекты выше III класса опасности региональные инспекторы могут зайти лишь вместе с федералами. В свою очередь, в Росприроднадзоре иногда могут не знать, что происходит на определенных объектах. Например, Росприроднадзор официально признал, что формально в Ливнах Орловской области нет мусороперерабатывающего предприятия, хотя по всем признакам оно есть, сообщали местные СМИ.

«Экологическая экспертиза тоже относится к [сфере] федерального надзора. Не у всех [региональных] департаментов и министерств есть аналитические лаборатории. Это произошло из-за недофинансирования», — отмечает Левашов.

По мнению Ивана Блокова, серьезной проблемой является подчинение природоохраны министерствам и ведомствам, которые, по его мнению, в большей степени заинтересованы в хозяйственных делах, а не в защите природных ресурсов.

«Предполагаю, что причиной ликвидации Госкомэкологии стали лоббистские интересы бизнеса, недовольного ограничениями со стороны экологов. [Охранные] функции подхватили хозяйствующие ведомства», — говорит Блоков.

Так, Минсельхозу собираются поручить участие в ведении Красной книги. Росрыболовство определяет квоты на вылов касаток (который экологи требуют запретить). Росатом отвечает за переработку токсичных отходов. «Стыковка информации [между ведомствами разного подчинения] происходит плохо», — считает он.

«Необходимо исключить совмещение контрольных и хозяйственных функций, кроме управления заповедниками. Природоохранная служба должна быть независимой, как в большинстве стран ОЭСР. Идеальный вариант — выделить самостоятельное министерство экологии», — предлагает Блоков.