Спустя шесть недель после выборов в местные органы власти городские и сельские советы пытаются приспособиться к полномочиям и правам, прописанным в новом законе о самоуправлении. Власти считают, что закон является отправным пунктом для децентрализации, однако некоторые эксперты сомневаются в том, что Тбилиси действительно привержен задаче передачи власти местным органам управления.

Перед местными выборами 5 октября в селах и городах по всей Грузии было 1000 местных советов, которые зависели от Тбилиси в том, что касалось проводимой ими политики и бюджета. Однако после выборов все изменилось. Согласно новому закону о самоуправлении, число местных советов сократилось до 69 так называемых «органов самоуправления», которые теоретически должны сами решать свои проблемы и управлять бюджетом.

Вано Хухунаишвили, заместитель председателя парламентского комитета по региональной политике, самоуправлению и высокогорным районам, считает, что принятый закон отражает стремление президента «создать настоящее самоуправление, не требующее вмешательства центрального правительства».

Однако аналитики, занимающиеся вопросами местного управления, такие как Давид Мелуа, исполнительный директор Национальной ассоциации местного самоуправления Грузии (НАМС), сомневается, действительно ли правительство привержено задаче децентрализации. По мнению Мелуа, хотя новый закон улучшает существовавшую прежде структуру управления, он недостаточно радикален.

«Я не верю, что наше центральное правительство готово к настоящей децентрализации», сказал Мелуа. «В целом, да, наши политики верят в децентрализацию... Они хотят сделать – и делают – отдельные шаги под международным давлением... Но они пытаются сохранить инструменты влияния на институты местного самоуправления».

Одним из инструментов влияния могут стать городские и сельские бюджеты. Не считая налогов на собственности и игорный бизнес, муниципалитеты, как правило, располагают очень ограниченным доступом к источникам доходов. Для решения вопросов, связанных с местным бюджетом, центральное правительство принимает во внимание разного рода факторы – от плотности населения до географического положения. Если у города или села нет средств для исполнения бюджета, центральное правительство компенсирует нехватку денег. Местная власть может расходовать средства, полученные от Тбилиси, по своему усмотрению.

Однако то, как должны распределяться эти средства, остается неясным. По словам Хухунаишвили, парламент и министерство финансов изучают этот вопрос. «Очень трудно выработать политику. Мы составили схему, и мы, конечно, неудовлетворены», сказал он. «[Денег, направляемых местным правительствам], слишком мало, всего 13 млн лари (около 7,5 млн долларов), однако министерство финансов говорит, что доходов... будет больше, чем прежде». Хухунаишвили отметил также, что муниципалитеты будут получать субсидии и гранты на инфраструктурные проекты и другие крупные статьи расходов.

По словам некоторых наблюдателей, планирование распределения бюджетов по общенациональной схеме является шагом в правильном направлении. По словам Нины Хатискаци, директора парламентской программы грузинского отделения Transparency International, раньше бюджеты составлялись на уровне районов; сельские советы не имели права распоряжаться деньгами или финансировать какие-то программы. Однако в законе ничего не сказано о том, как и когда центральное правительство будет выделять бюджетные средства на нужды местных правительств. «Если схема заработает и если у них будут очень точные расчеты... это будет гораздо лучше, потому что эти районы не будут зависеть от личных решений и субъективных решений относительно того, сколько денег они получат из центрального бюджета», сказала Хатискаци.

Билл Краузе, заведующий отделом Института урбанизации в Грузии, также подчеркнул важность выработки правового механизма при распределении бюджета. Между тем муниципалитетам нужны время и опыт, чтобы научиться управлять доходами. «Научиться управлять расходной частью бюджета – само по себе большое дело, и весьма разумно было начать именно с этого, а затем, когда местные власти наберутся опыта, начать передавать им полномочия», сказал Краузе.

Не определено также и то, кто именно из местных чиновников будет в конечном счету нести ответственность перед избирателями за управление городскими или сельскими финансами.

В грузинских городах и селах нет ни одного мэры, избранного прямым голосованием. Вместо этого, согласно закону, политическую власть делят между собой председатель совета и мэр, избираемые членами совета.

Хотя по закону председатель совета стоит выше мэра, неясное распределение полномочий и ответственности между председателем совета и мэром может привести к проблемам в процессе управления, говорит Мелуа из НАМС.

«Эксперты говорят, что это как два медведя в одной берлоге», сказал он. «Никто не знает, кто настоящий босс; все зависит от личных качеств чиновника... такое дублирование функций будет оказывать весьма негативное влияние на местную демократию».

Дополнительная напряженность, по словам Мелуа, может дать центральному правительству возможность убедить местные советы в необходимости следовать указаниям Тбилиси.

Совет Европы, активно участвовавший в процессе реформирования местного самоуправления в Грузии, считает, что функции мэра должны быть изменены и приведены их в соответствие с европейской хартией, устанавливающей четкое разделение полномочий между чиновниками местного правительства.

По предложению европейских экспертов, Грузия должна ввести один четко определенный по функциям высший политический пост, а вторую позицию оставить за управленцем, исполняющим решения главы местного правительства, сказал Давид Чичинадзе, директор Центра эффективной системы управления и территориального устройства (CEGSTAR), работающего совместно с правительством.

Как сообщается, правительство согласилось привести закон в соответствие с хартией, однако изменения войдут в силу не ранее 2010 г., когда состоятся очередные выборы в местные органы власти, сказал Чичинадзе.

Как отметил заместитель председателя Комитета по региональной политике, самоуправлению и высокогорным районам Хухунаишвили, инициировавший реформу местного управления, сразу после октябрьских выборов правительственная делегация отправилась в штаб-квартиру Совета Европы в Страсбурге для подробного обсуждения закона. «Децентрализация всегда означает уйму работы, это даже своего рода сражение», сказал он. «Так что мы в каком-то смысле вступили в войну».

Законопроект о контроле над местными органами власти может стать полем особенно тяжелой битвы. В законе будет установлено, какие именно чиновники из центрального правительства имеют право контроля над некоторыми решениями местных властей. Согласно законопроекту, представители президента в регионах будут следить за выполнением задач, делегированных им Тбилиси и касающихся финансируемой центральным бюджетом национальной политики – например, программ в сфере образования и здравоохранения. Местные власти будут иметь полную свободу действий в решении отдельных задач – в настоящее время такие полномочия распространяются на ремонт дорог, вопросы общественной гигиены, культурные мероприятия и городское планирование.

После того как совет примет какое-либо решение, уполномоченный президента будет вправе наложить вето на любое решение, если сочтет, что оно расходится с национальной политикой. Еще один механизм предусматривает, что любой акт, принятый местным советом, подлежит утверждению Министерством юстиции. Если акт не соответствует конституции, он может быть отменен.

Центральное правительство не может утвердить какой-то меры для исполнения на местах, пока ее не утвердит соответствующий местный совет, – добавил Чичинадзе из CEGSTAR, – однако все же сохраняется обеспокоенность тем, как этот закон скажется на свободе действий местных правительств.

Так или иначе, местные советы могут потерять значительную часть влияния, если контрольные функции местных правительств будут слишком сильными, заметила Нина Хатискаци, директор парламентской программы грузинского отделения Transparency International. «Важно каждое положение, которое будет прописано в этом законе и которое будет касаться контроля над местными правительствами», сказала она.

Несмотря на все беспокойство, депутат парламента Хухунаишвили считает, что правительство обязано установить между самоуправлениями и центральной властью «отношения», построенные на «прочном фундаменте». По его словам, в Грузии множество проблем с самопровозглашенными самостоятельными лидерами. «Это очень больной вопрос», сказал он. «Мы сейчас дебатируем закон о контроле центрального правительства над местным правительством. Мы хотим, чтобы их отношения с самого начала основывались на прочном фундаменте».

Если закон о контроле не будет принят, местные советы не будут уверены в своих полномочиях, предупредил Мелуа. «Отношения между местным и центральным правительством не определены».

Беспокойство вызывает и переходный период, который будет продолжаться до вступления в силу новой оптимальной системы городских советов. Переход, продолжил Мелуа, «это анархия». Бывшие члены сельских и городских советов, которые больше не существуют, уволены. По грузинскому закону о труде, им полагается компенсация за потерю места. Однако, чтобы выплатить такую компенсацию, новым советам необходимо избрать председателей (выборы по большей части состоялись в течение недели после 30 октября) и казначея, которому поручат выплатить деньги.

«Нет никаких правил, регулирующих переходный период, и это настоящая беда для нового главы совета, сталкивающегося с рядом проблем, которые никто не знает как решать», сказал он. «Они [центральное правительство] думали, что это [местное правительство] похоже на кофемолку. Вы можете ее включить и можете ее выключить. Они думали, что нет проблем, после выборов у вас будут новые муниципалитеты, а старым муниципалитетам пришел конец».

По словам Хатискаци, в центре проблемы – полное непонимание нового закона и функций местного правительства. «Большинство не имеет ни малейшего представления об основных положениях закона и ни малейшей идеи, как все это работает, и как им взаимодействовать», сказала она, отметив, что отсутствие профессиональной подготовки может легко привести к манипуляции местными советами. «Их знания находятся на очень низком уровне, как и их профессиональная подготовка, а если у них нет настоящих знаний о том, как применять свои полномочия, ими могут начать управлять другие люди».

Давид Джкия из аппарата губернатора в Квемо Картли, говорит, что многие из тех, кто был избран, не читали нового закона. «Думаю, было бы лучше, если бы закон раздали людям до выборов», сказал он в интервью по телефону.

Джкия добавил, что центральное правительство планирует организовать курсы подготовки для чиновников местного правительства, однако конкретные сроки занятий пока не названы.

Чичинадзе говорит, что, хотя правительство и организации вроде CEGSTAR понимают возникшую проблему, подготовка чиновников не должна проводиться в спешке. Между тем CEGSTAR проводит консультации, отвечая на 40 звонков в день, поступающих из «разных муниципалитетов, которые задают вопросы на разные темы».

«Это крайне сложный вопрос... и он должен решаться очень осторожно», говорит Чичинадзе. «Положение чрезвычайное, нужда в подготовке огромная, но необходимо еще найти ресурсы, чтобы решить проблему».

Чтобы развязать все узлы и дать местным правительствам в Грузии возможность управлять самостоятельно, потребуется минимум год, говорит Мелуа из НАМС. «Это новая система, следует установить множество правил и внести множество изменений, особенно изменения в общенациональное законодательство».

Важно, что имеется политическая воля для осуществления децентрализации, подчеркнул Хухунаишвили. «Медленно, прилагая огромные усилия, мы идем вперед», сказал он.